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01.07.2004
I N T E L I G Ê
N C I A P O L Í T I C A
O que é a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais, o espírito da Lei!
Realidades e Pespectivas
Caso Brasil
Por Marcílio Novaes
Maxxon
Em 2000, de
todas as leis que o Congresso Nacional votou e o Presidente da República
promulgou, duas estão destinadas a mudar o rumo da história de um povo que
não tolera mais pagar a conta da incompetência, da irresponsabilidade e,
sobretudo, da desonestidade de seus mandatários - sejam eles federais,
estaduais ou municipais.
A primeira
delas, a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como a
"Lei de Responsabilidade Fiscal", estabelece regras transparentes e
rigorosas para o Governo na aplicação dos recursos que a sociedade lhe confia
sob a forma de inúmeros impostos e taxas.
A segunda, a
Lei (ordinária) n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, referente aos chamados
"Crimes Fiscais", complementa a da Responsabilidade Fiscal ao definir
punições - que podem chegar a vários anos de prisão - para governantes
(presidente, governadores, prefeitos, além de membros do Legislativo, do
Judiciário e do Ministério Público) que violarem aquelas regras.
Nos dois
casos, a retomada do desenvolvimento econômico, a multiplicação das
oportunidades de trabalho e a superação de nossas ultrajantes desigualdades
sociais e regionais, nas áreas de educação, saúde, segurança e justiça,
implicam uma profunda reinvenção do papel do Estado Brasileiro e a urgente
reestruturação de sua máquina administrativa em todos os níveis e esferas,
de modo que o governo, realmente, passe a servir ao cidadão e pare, de uma vez
por todas, de servir-se dele, como tem ocorrido ao longo dos nossos 500 anos de
história.
Essas duas
leis merecem, portanto, ser amplamente divulgadas, conhecidas, discutidas,
meditadas e, sobretudo, vivenciadas no dia-a-dia de governantes e governados; do
Estado e da sociedade; de representantes e representados; do Povo e do Poder.
Elas condensam o grito de 'basta'! Que sobe à garganta de brasileiros e
brasileiras de todas as idades, classes, profissões, raças, credos e regiões
diante do aparentemente interminável espetáculo de corrupção, impunidade e
descaso com o dinheiro público que enche de manchetes os nossos meios de
comunicação e de vergonha e indignação os corações de todos que trabalham
e lutam por esse País.
Solidário
com tais sentimentos e também confiante na capacidade da Nação de promover
essa verdadeira faxina ética até as últimas conseqüências, para afinal
reencontrar-se com seu destino de paz, prosperidade e progresso, apresentaremos
nossa análise sobre às respectivas Leis de Responsabilidade Fiscal e de Crimes
de Responsabilidade Fiscal, seguida de seus respectivos textos na íntegra.
De agora em
diante, elas são a sua ferramenta de cidadania que nos permitirá cobrar dos
administradores públicos mais seriedade, mais respeito e melhores resultados na
aplicação dos recursos que saem do bolso de cada cidadão deste País.
A correta e
eficiente administração dos recursos públicos é indispensável para o
desenvolvimento das atividades e o cumprimento da função do Estado de
fortalecer a cidadania, atender às necessidades da sociedade e elevar a
qualidade de vida de nossa gente. Para tanto, é fundamental a atuação dos
gestores públicos, a fim de otimizar os resultados e evitar os prejuízos.
Nesse
sentido, e considerando as mudanças advindas com a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000), que traz implicações
para o Estado ou Município que deixa de cumprir as exigências constantes
daquela norma, e, por conseqüência, prejuízos à comunidade, vez que os
entes da Federação ficarão impedidos, entre outras, de receber
transferências voluntárias, e, ainda, levando-se em conta a oportunidade de
informar a sociedade, com a finalidade que objetiva orientar os gestores em
geral e a sociedade, quanto a regular aplicação dos recursos públicos
federais descentralizados e de sua correta prestação de contas. Dedicaremos
nessa coluna, algumas perguntas e respostas sobre a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
A
responsabilização é o mais contundente aspecto da Lei de Responsabilidade
Fiscal. O Estado, Distrito Federal ou Município que não cumprir as normas por
ela estabelecidas, estará sujeito a sanções institucionais.
O ente da
Federação ficará impedido de receber transferências voluntárias se deixar
de instituir, prever e arrecadar todos os tributos de sua competência, não
observar os limites para estoque da dívida, não enviar suas contas ao Poder
Executivo Federal, deixar de publicar o relatório resumido da execução
orçamentária e o relatório de Gestão Fiscal, ultrapassar os limites
definidos para despesas total com pessoal, e na hipótese de não cumprimento
dos limites constitucionais relativos a educação e à saúde.
Nos casos de
não enviar suas contas ao Poder Executivo Federal, e exceder os limites de
gastos com pessoal, fixará ainda impedido de contratar operações de crédito.
Além disso, até a total liqüidação da dívida que tiver sido honrada pela
União ou por Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de
crédito, terá suspenso o acesso a novos créditos ou financiamentos.
Com a
iniciativa desta Lei de Responsabilidade Fiscal, a gestão pública ficou mais
transparente, garantindo assim o que diz o atigo 37 da Constituição Federal, e
aproximou os agentes públicos oferecendo-lhes as instruções necessárias às
boas práticas na gestão dos bens públicos e mostra a sociedade a sua
contribuição para o aperfeiçoamento e total transparência do novo
administrador público.
É neste
contexto, que elaboramos esses pequeno questionário sobre a Lei de
Responsabilidade Fiscal, buscando transmitir ao máximo o espírito desta nova
Lei de Gestão Pública:
I - O que é a Lei de Responsabilidade Fiscal?
* É o conjunto de normas e limites que passaram desde sua aprovação em
4 de maio de 2000, a pautar a atuação de todos os administradores públicos
nos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e nos três níveis de
Governo (federal, estadual e municipal). Agora, todos têm de administrar as
suas finanças prestando contas de como e quanto gastam o dinheiro público de
seus contribuintes.
II - Que benefícios essa nova Lei trouxe até agora para o Brasil?
* Desde a sua implantação, as contas públicas estão sendo
administradas em rigorosa obediência aos orçamentos e às metas que o
governante submete à aprovação do Poder Legislativo (Congresso Nacional,
Assembléia Legislativa, ou Câmara de Vereadores, e no caso específico de
Brasília à Câmara Distrital). Com o fim do descontrole das finanças
públicas, o cidadão tem a segurança de que serviços e programas
prioritários para a sociedade não serão interrompidos ou sucateados. Ao mesmo
tempo, mecanismos de prestação periódica de contas, implantados pelo TCU e
pela Controladoria Geral da União, estão sendo implantados para dar total
transparência à execução da nova lei, e ajudarão o contribuinte a combater
a ganância de governantes corruptos que até hoje estavam acostumados a apelar
para expedientes tão fácil quanto covarde, de criar e aumentar impostos e
taxas sempre que precisavam cobrir os rombos abertos por sua inépcia ou falta
de transparência e seriedade.
III - Como isso funciona na prática?
* A Lei estabelece limites para gastos com pessoal e dívida pública,
fixando metas para controle de receitas e despesas. O administrador público
não poderá mais introduzir uma nova despesa continuada (superior a dois anos)
sem indicar a fonte de receita e cancelar despesas vigentes no mesmo valor. A
idéia é acabar com a bola de neve do endividamento irresponsável que roubava
do governo a capacidade de honrar seus compromissos e estimulava a autoridade a
empurrar a conta para seus sucessores. No fundo, a administração pública não
é muito diferente do orçamento doméstico: a dona de casa sabe que a família
não pode por muito tempo gastar mais do que ganha. Se faz isso, compromete a
própria reputação e o futuro dos filhos.
IV - De que modo a nova lei disciplina os gastos com pessoal?
* Ela define os seguintes limites para o pagamento do funcionalismo
público:
- União, no máximo 50% da receita corrente líquida poderá ser gasta
na folha de pagamento, sendo:
. 37,9% para o Poder Executivo;
. 2,5% para o Poder Legislativo (incluindo aí o Tribunal de Contas da
União);
. 6% para o Poder Judiciário;
. 0,6% para o Ministério Público Federal;
. 3% para o custeio de despesas do Distrito Federal e dos
ex-Territórios.
- Estados, no máximo 60% da receita corrente líquida, sendo:
. 49% para o Executivo;
. 3% para o Legislativo Estadual (incluindo o Tribunal de Contas);
. 6% para o Poder Judiciário;
. 2% para o Ministério Público Estadual;
- Municípios, no máximo 60% da receita corrente líquida, sendo:
. 6% para o Legislativo (inclusive o Tribunal de Contas);
. 54% para o Executivo.
Toda vez que
o administrador público ultrapassar esses limites, terá um prazo de oito meses
para se reenquadrar. Se, depois desse prazo, o problema persistir, ele será
submetido às penalidades da Lei de Crimes Fiscais (falaremos mais adiante).
Uma
"regra de transição" prevê que, na entrada em vigor da lei, a
administração pública terá dois exercícios consecutivos para eliminar os
excessos, cortando, no mínimo, 50% deles por ano, o que vêm sendo prorrogado
até a presente data devido a pressão de Prefeitos e Governadores.
V - E quanto à dívida pública?
* O Presidente da República, como chefe do Executivo, propôs
ao Senado
Federal votou limites para essa dívida, definindo-os como percentuais das
receitas federais, estaduais e municipais.
Tais limites
respeitam a relação dívida/capacidade de pagamento. Acabou-se o tempo em que
o Governo podia endividar-se ao sabor das despesas que fossem
surgindo no dia-a-dia.
Sempre que o
limite for ultrapassado, o governante terá um prazo de 12 meses para se
readequar. Nos primeiros quatro meses, no mínimo 25% do excesso deverá ser
cortado. Persistindo o descontrole, o Governo não poderá contratar novos
financiamentos.
VI - O que são as 'metas trienais" previstas na lei e para que
servem?
* São metas de receitas e despesas que dão ao administrador público
tempo suficiente para corrigir os rumos de sua gestão frente aos imprevistos
que apareçam. Metas fiscais trienais facilitam, ainda, a contabilidade pública
e a divulgação dessas contas à sociedade. O cidadão fica sabendo o que o
Governo tem feito, como e até que ponto os objetivos da coletividade são
alcançados. Com esse conhecimento, todos podem fiscalizar o funcionamento da
opinião pública e contribuir para melhorar o seu desempenho.
VII - Como essa lei controla as despesas públicas em anos eleitorais?
* São tomados cuidados extras em ano de eleições, para prevenir os
abusos do poder econômico e a utilização da máquina administrativa em
benefício de qualquer candidatura.
Assim, em
anos eleitorais o governo está proibido de contratar créditos por meio das
chamadas operações ARO (Antecipações de Receitas Orçamentárias).
A
administração pública fica igualmente impedida de contrair despesas que não
possam ser pagas no mesmo ano de eleição. O compromisso só poderá ser
transferido para o ano seguinte caso haja disponibilidade de caixa.
Por fim,
Executivo e Legislativo não podem aumentar as despesas com pessoal seis meses
antes do final do mandato e da legislatura.
VIII - Que providências os administradores públicos devem tomar para
prestar contas à sociedade?
* De quatro a quatro meses, um Relatório de Gestão Fiscal divulgará,
com objetividade e clareza, as receitas e despesas dos governos federal,
estaduais e municipais e também dos Poderes Legislativo e Judiciário, além do
Ministério Público em todos os níveis. Quando todos fiscalizam, fica mais
fácil evitar desperdícios, desvios e ineficiências, assegurando que o
dinheiro do contribuinte seja aplicado em serviços, programas e obras
necessárias à sociedade.
Mas não é
só isso. De dois em dois meses, as autoridades são obrigadas também a
publicar balanços simplificados das finanças sob sua responsabilidade.
Tudo tem de
estar disponível ao cidadão, inclusive via internet, para que a sociedade
possa avaliar se seus governantes estão agindo responsavelmente e de acordo com
o interesse PÚBLICO.
IX - E se a lei for desrespeitada, o que acontece?
* Estão previstos dois tipos de sanções: as institucionais e as
pessoais. Estas últimas são definidas na Lei dos Crimes de Responsabilidade
Fiscal, mais conhecida simplesmente como Lei de Crimes Fiscais. Mais detalhes
sobre ela na resposta à pergunta logo abaixo. Veja agora a lista de sanções
institucionais:
A - se o administrador público não arrecadar ou cobrar impostos, taxas
e contribuições sob a sua responsabilidade, perderá o acesso às chamadas
transferências voluntárias da União ou dos estados. São geralmente
convênios destinados a programas e obras de interesse da população
(habitação, educação, esgotos e assim por diante);
B - se gastar mais que 95% do limite máximo de despesas com pessoal,
ficará impossibilitado de conceder vantagens ao funcionalismo, criar cargos,
contratar novos servidores e pagar horas extras;
C - se ultrapassar o limite estabelecido para gastos com a folha, estará
proibido de contratar créditos e de obter garantias da União;
D - se e enquanto desrespeitar os limites de endividamento, perderá o
acesso aos recursos de transferência voluntárias federais ou estaduais.
X - O que foi feito dos financiamentos e refinanciamentos entre União,
estados e municípios?
* A Lei de Responsabilidade Fiscal proibiu a concessão de novos
financiamentos e refinanciamentos de débitos entre os governos federal,
estaduais e municipais.
XI - Quais as sanções pessoais previstas na Lei de Crimes Fiscais
contra administradores públicos que violam a Lei de Responsabilidade Fiscal?
* A Lei de Crimes Fiscais (ou, por extenso, Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal) é uma lei ordinária que estabelece punições
pessoais para os governantes que desrespeitam a Lei de Responsabilidade Fiscal,
que é uma lei complementar. A lista dessas sanções é longa e castiga os
responsáveis com 'perda de cargos', proibição do exercício de emprego
público, multas pagas com dinheiro do próprio bolso do administrador público
e mesmo a prisão. As principais punições são as segintes:
- ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito interna ou
externa sem prévia autorização do Poder Legislativo, ficará sujeito a pena
de prisão de um a dois anos;
- ordenar, autorizar ou realizar operação desse tipo, se não observar
os limites e as condições estabelecidas pela lei ou pelo Senado Federal, ou se
permitir que o montante da dívida consolidada ultrapasse o limite legal: pena
de um a dois anos de prisão;
- quem ordenar ou autorizar a inscrição em "resto a pagar" de
despesas que não tenham sido previamente empenhadas ou que excedam o limite
estabelecido em lei: pena de seis meses a dois anos de prisão;
- ordenar ou autorizar a administração pública a assumir obrigações
e compromissos financeiros nos oito últimos meses do mandato ou legislatura,
caso essas despesas não possam ser pagas no mesmo exercício financeiro ou caso
reste parcela a ser paga no exercício seguinte sem haver disponibilidade de
caixa suficiente: de um a quatro anos de prisão;
- ordenar despesa não autorizada por lei: de um a quatro anos de
prisão;
- prestar garantia em operação de crédito, sem contragarantia em valor
igual ou superior ao valor da garantia prestada, conforme a lei: pena que varia
de três meses a um ano de prisão;
- não cancelar o montante de restos a pagar em valor superior ao que a
lei permite: de seis meses a dois anos de prisão;
- aumentar despesas globais com pessoal nos seis meses anteriores ao fim
do mandato ou da legislatura: de um a quatro anos de prisão;
- ofertar publicamente ou colocar no mercado financeiro títulos da
dívida pública que não tenham sido criados por lei, nem estejam registrados
em sistema centralizado de fiscalização e custódia: de um a quatro anos de
prisão;
E aqui estão
as demais condutas punidas pela Lei:
- deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos
prazos estabelecidos em lei, quando este montante ultrapassar o limite máximo
fixado pelo Senado Federal;
- abrir crédito em desacordo com limites fixados pelo Senado Federal,
sem base na lei orçamentária ou na de crédito adicional;
- não promover o cancelamento, a amortização ou a constituição de
reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada em
desobediência aos limites, condições ou montantes estabelecidos em lei;
- deixar de liqüidar integralmente operação de crédito por
antecipação de Receita Orçamentária (ARO), inclusive juros e demais
encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
- ordenar, em desobediência à lei, operações de crédito com qualquer
um dos demais entes da Federação, inclusive seus órgãos de administração
indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação
de dívida contraída anteriormente;
- captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou
contribuição cujo fato garador ainda não tenha ocorrido;
- permitir a destinação de recursos provenientes da emissão de
títulos para finalidade diversa daquela prevista na lei que a autorizou;
- realizar ou receber transferências voluntárias em desacordo com o
limite e as condições estabelecidos em lei;
- deixar de divulgar ou enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
Contas o Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em
lei:
- propor lei anual de diretrizes orçamentárias que não contenha as
metas fiscais previstas pela lei;
- não baixar ato de limitação de empenho e movimentação financeira
conforme as exigências da lei;
- deixar de adotar, na forma e nos prazos da lei, medidas destinadas a
reduzir o montante de despesa total compessoal quando esta ultrapassar o limite
máximo.
XII - Quais são os órgãos encarregados de fiscalizar o cumprimento das
normas de responsabilidade fiscal?
* Os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios, e a
Controladoria-Geral da União-CGU.
Comentários finais:
A Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei de Crimes Fiscais, chegam no momento em que o
Brasil necessita, mais do que nunca, assegurar a estabilidade da moeda (real) e
fortalecer sua integração à economia mundial, a fim de retomar o crescimento
e gerar mais empregos para a população. O fim da inflação torna impossível
o velho expediente irresponsável de emitir moeda e cobrir os rombos do setor
público, sem a menor consideração para com a defesa do poder aquisitivo de
quem ganha salário. Vale lembrar que a inflação é um "imposto"
invisível, mas particularmente cruel, pois atinge em cheio o pobre sem acesso
às aplicações financeiras de que o rico se vale para proteger seu dinheiro da
desvalorização diária.
Por outro
lado, rolar a dívida pública e financiar o déficit orçamentário mediante
empréstimo e endividamento do governo são alternativas tão inaceitaveis
quanto vale-tudo inflacionário, porque fazem a máquina pública sugar do
mercado recursos que poderiam ser aplicados na população, na expansão dos
negócios e consequentemente na multiplicação das oportunidades de trabalho do
setor privado.
Quanto mais o
governo se endivida, mais altos os juros que tem de pagar aos bancos e
investidores que lhe emprestam o dinheiro. E com juros elevados, fica
impossível aos micro e pequenos empresários, cujas empresas e lojas empregam a
maioria da população trabalhadora brasileira, arranjar dinheiro para crescer
ou mesmo pagar impostos e sobreviver com as portas abertas.
Não dá para
esquecer que o mundo está permanentemente de olho no crescimento das dívidas e
no desempenho geral das finanças de países como o Brasil. Quando a espiral do
débito acelera, os credores internacionais desconfiam e suspendem seus
financiamentos. Quase instantaneamente, a economia sofre um solavanco e pára.
Foi o que aconteceu nas crises de 1997 e 1998, que atingiram várias nações do
sudeste ásiático, devastaram a Rússia e quase paralisaram o Brasil nos anos
99 e 2000.
Agora, com as
Leis de Responsabilidade Fiscal e de Crimes Fiscais, a sociedade brasileira vai
poder avaliar com 'transparência' os resultados da administração pública e
cobrar de suas autoridades a reestruturação do governo conforme as verdadeiras
prioridades do desenvolvimento social (educação, saúde, segurança, justiça,
proteção do meio ambiente e redução significativa das desigualdades
regionais) e as oportunidades de que o Brasil precisa para voltar a crescer.
Se VOCÊ,
tiver dúvidas sobre a abrangência das duas leis, sua relação com o conjunto
da legislação em vigor; regras de transição; elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO); orçamentação; renúncias fiscais;
mecanismos de cancelamento/compensação de despesas; Receita Corrente Líquida
(RCL); despesas com pessoal; serviços de terceiros; inativos; dívidas;
garantias; restos a pagar; mecanismos de fiscalização;
responsabilização/sanções; e outros aspectos de aplicação, nos envie por
e-mail, ou consulte os sites:
www.tcu.gov.br,
ou
www.cgu.gov.br.
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