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Política -
16.06.2004
O
PROCESSO LEGISLATIVO
Conceitos
Básico
1. Introdução
Tal como fixado na
Constituição Federal de 1988 (art. 59), o processo legislativo abrange não só
a elaboração das leis propriamente ditas (lei ordinária, lei complementar,
lei delegada), mas também a das emendas constitucionais, das medidas provisórias,
dos decretos legislativos e das resoluções. A orientação adotada pelo
constituinte revela-se problemática, pois, se, de um lado, contempla as emendas
constitucionais, que, não obstante dotadas do caráter material de lei, devem
ser distinguidas destas por serem manifestação do poder constituinte derivado,
contempla, de outro, as resoluções e os decretos legislativos, que, pelo menos
do ponto de vista material, não deveriam ser equiparados às leis, por não
conterem, normalmente, regras de direito gerais e impessoais.
Ressalvada a exigência
de aprovação por maioria absoluta em cada uma das Casas do Congresso Nacional,
aplicável às leis complementares (Constituição, art. 69), o processo de
elaboração das leis ordinárias e complementares segue o mesmo itinerário,
que pode ser desdobrado nas seguintes etapas:
a) iniciativa;
b) discussão;
c) deliberação ou
votação;
d) sanção ou veto;
e) promulgação; e
f) publicação.
1.1. Iniciativa
A iniciativa é a
proposta de edição de direito novo.
Por força de disposição
constitucional, a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores
terão início na Câmara dos Deputados (Constituição, art. 64). Da mesma
forma, a iniciativa popular será exercida pela apresentação à Câmara dos
Deputados do projeto de lei (Constituição, art. 61, § 2o).
Embora a Constituição não tenha tratado do tema, é certo, igualmente, que os
projetos de lei de iniciativa do Ministério Público começarão a tramitar na
Câmara dos Deputados, como se extrai do art. 109, § 1o, VII,
do Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
A iniciativa deflagra
o processo legislativo e determina a obrigação da Casa Legislativa destinatária
de submeter o projeto de lei a uma deliberação definitiva.
1.1.1. Iniciativa Comum ou Concorrente
A iniciativa comum ou
concorrente compete ao Presidente da República, a qualquer Deputado ou Senador,
a qualquer comissão de qualquer das Casas do Congresso, e aos cidadãos – iniciativa
popular (Constituição, art. 61, caput).
A iniciativa popular
em matéria de lei federal está condicionada à manifestação de pelo menos um
por cento do eleitorado nacional, que deverá estar distribuído em no mínimo
cinco Estados, exigida em cada um deles a manifestação de três décimos por
cento de seus eleitores (Constituição, art. 61, § 2o).
1.1.2. Iniciativa Reservada
A Constituição
outorga a iniciativa da legislação sobre certas matérias, privativamente, a
determinados órgãos.
1.1.2.1. Iniciativa Reservada do Presidente da
República
O art. 61, § 1o,
da Constituição, reserva ao Presidente da República a iniciativa das leis
que:
– criem cargos, funções
ou empregos públicos, ou aumentem sua remuneração;
– fixem ou
modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
– disponham sobre
organização administrativa e judiciária;
– disponham sobre
matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da
administração dos Territórios;
– disponham sobre a
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (cf. art. 128, § 5o
da Constituição);
– criem e extingam
órgãos da administração pública;
– disponham sobre
militares das Forças Armadas.
1.1.2.2. Iniciativa Reservada da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal
A Câmara dos
Deputados e o Senado Federal detêm poder de iniciativa reservada sobre os
projetos de lei de organização de seus serviços administrativos (Constituição,
art. 63).
1.1.2.3. Iniciativa Reservada dos Tribunais
Os Tribunais detêm
competência privativa para propor a criação de novas varas judiciárias.
Compete privativamente ao Supremo Tribunal Federal e aos Tribunais Superiores
propor a criação ou extinção dos tribunais inferiores, bem como a alteração
do número de membros destes, a criação e a extinção de cargos e a fixação
de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores,
dos serviços auxiliares dos juízos que lhes forem vinculados, e a alteração
da organização e da divisão judiciária (Constituição, arts. 96, I, "d",
e 96, II e alíneas).
Compete, ainda,
privativamente ao Supremo Tribunal Federal a iniciativa da lei complementar
sobre o Estatuto da Magistratura (Constituição, art. 93).
1.1.2.4. Iniciativa Reservada do Ministério Público
A Constituição
assegurou, igualmente, ao Ministério Público a iniciativa privativa para
apresentar projetos sobre a criação ou a extinção de seus cargos ou de seus
serviços auxiliares (Constituição, art. 127, § 2o).
1.1.3. Iniciativa Vinculada
Prevê, ainda, a
Constituição sistema de iniciativa vinculada, na qual a apresentação do
projeto é obrigatória.
É o que se
depreende, v. g., dos artigos 84, XXIII, e 165, da Constituição, que
prevêem o envio, pelo Chefe do Executivo Federal, ao Congresso Nacional, do
plano plurianual, do projeto de lei de diretrizes orçamentárias e do projeto
de orçamentos anuais.
1.1.3.1. Iniciativa Vinculada e Controle da
Omissão
A sistemática do
controle judicial da omissão legislativa consagrada na Constituição de 1988
(Constituição, art. 5o, LXXI, e art. 103, § 2o)
permite converter direito de iniciativa assegurado em dever de deflagrar o
procedimento legislativo, ou, mais propriamente, em dever de legislar.
Assim, reconhecida a inconstitucionalidade da omissão, na decisão proferida no
mandado de injunção (Constituição, art. 5o, LXXI) ou na ação
direta de inconstitucionalidade por omissão (Constituição, art. 103, § 2o),
ficam os órgãos com poder de iniciar o processo legislativo obrigados a
empreender a iniciativa reclamada.
1.2. Discussão
A disciplina sobre a
discussão e instrução do projeto de lei é confiada, fundamentalmente, aos
Regimentos das Casas Legislativas. O projeto de lei aprovado por uma casa será
revisto pela outra em um só turno de discussão e votação. Não há
tempo prefixado para deliberação das Câmaras, salvo quando o projeto for de
iniciativa do Presidente e este formular pedido de apreciação sob regime de
urgência (Constituição, art. 64, § 1o).
No caso de proposição
normativa submetida a regime de urgência, se ambas as Casas não se
manifestarem cada qual, sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, o projeto
deve ser incluído na ordem do dia, ficando suspensas as deliberações sobre
outra matéria, até que seja votada a proposição do Presidente (art. 64, §§
1o e 2o).
1.3. Emenda
Segundo o direito
positivo brasileiro, emenda é a proposição legislativa apresentada como acessória
de outra (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 118).
1.3.1. Titularidade do Direito de Emenda
Nem todo titular de
iniciativa goza do poder de emenda. Esta faculdade é reservada aos
parlamentares.
Todavia, a práxis
consolidada parece assegurar, aos titulares extraparlamentares da iniciativa,
a possibilidade de alteração do projeto mediante a apresentação de mensagens
aditivas. Essa alternativa tem seus limites, não podendo dar ensejo à
supressão ou à substituição de dispositivos. A supressão ou a substituição
somente poderá realizar-se pela retirada e posterior reapresentação do
projeto.
1.3.2. Emendas em Projeto de Iniciativa
Reservada
Cumpre indagar se
seria admissível a propositura de emenda a todo e qualquer projeto de lei. Ao
contrário do Texto Constitucional de 1967/69, a Constituição de 1988 veda, tão-somente,
a apresentação de emendas que aumentem a despesa prevista nos projetos de
iniciativa reservada (Constituição, art. 63, I e II). Ficou autorizada, pois,
a apresentação de emendas a qualquer projeto de lei oriundo de iniciativa
reservada, desde que não implique aumento de despesa.
1.3.3. Emendas ao Projeto de Lei de Orçamento
Anual e ao de Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Constituição de
1988 não impede a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária.
Elas hão de ser, todavia, compatíveis com o plano plurianual e com a lei de
diretrizes orçamentárias e devem indicar os recursos necessários, sendo
admitidos apenas aqueles provenientes de anulação de despesa (Constituição,
art. 166, § 3o).
A Constituição veda
a propositura de emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias que não
guardem compatibilidade com o plano plurianual (Constituição, art. 166, § 4o).
1.3.4. Espécies de Emendas
As propostas de
modificação de um projeto em tramitação no Congresso Nacional podem ter
escopos diversos. Elas podem buscar a modificação, a supressão, a substituição,
o acréscimo ou a redistribuição de disposições constantes do projeto.
Nos termos do art.
118, § 1o, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados,
"as emendas são supressivas, aglutinativas, substitutivas,
modificativas, ou aditivas". Os parágrafos subseqüentes definem esses
diversos tipos de emendas:
– Emenda
supressiva é a que manda erradicar qualquer parte de outra proposição
(art. 118, § 2o);
– Emenda
aglutinativa é a que resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o
texto, por transação tendente à aproximação dos respectivos objetos (art.
118, § 3o);
– Emenda
substitutiva é a apresentada como sucedânea a parte de outra proposição
(art. 118, § 4o);
– Emenda
modificativa é a que altera a proposição sem a modificar substancialmente
(art. 118, § 5o);
– Emenda aditiva
é a que se acrescenta a outra proposição (art. 118, § 6o);
– Subemenda
é a emenda apresentada em Comissão a outra emenda, e pode ser supressiva,
substitutiva, ou aditiva (art. 118, § 7o).
– Emenda de redação
é a emenda modificativa que visa a sanar vício de linguagem,
incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto (art. 118, § 8o).
1.4. Votação
A votação da matéria
legislativa constitui ato coletivo das Casas do Congresso. Realiza-se,
normalmente, após a instrução do Projeto nas comissões e dos debates no Plenário.
Essa decisão toma-se por maioria de votos:
– maioria simples
(maioria dos membros presentes) para aprovação dos projetos de lei ordinária
– desde que presente a maioria absoluta de seus membros: 253 Deputados na Câmara
dos Deputados e 42 Senadores no Senado Federal (Constituição, art. 47);
– maioria absoluta
dos membros das Câmaras para aprovação dos projetos de lei complementar –
253 Deputados e 42 Senadores – (art. 69) e maioria de três quintos dos
membros das Casas do Congresso, para aprovação de emendas constitucionais –
302 Deputados e 49 Senadores – (Constituição, art. 60, § 2o).
1.5. Sanção
A sanção é o ato
pelo qual o Chefe do Executivo manifesta a sua aquiescência ao projeto de lei
aprovado pelo Poder Legislativo. Verifica-se aqui a fusão da vontade do
Congresso Nacional com a do Presidente, da qual resulta a formação da lei. A
sanção pode ser expressa ou tácita.
1.5.1. Sanção Expressa
Será expressa a sanção
quando o Presidente da República manifestar a sua concordância com o Projeto
de Lei aprovado pelo Congresso Nacional, no prazo de 15 dias úteis, contados
daquele em que o recebeu, excluído esse.
Fórmula utilizada no
caso de sanção expressa:
"O PRESIDENTE
DA REPÚBLICA
Faço saber que o
Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei: (...)"
1.5.2. Sanção Tácita
A Constituição
confere ao silêncio do Presidente da República o significado de uma declaração
de vontade de índole positiva. Assim, decorrido o prazo de quinze dias úteis
sem manifestação expressa do Chefe do Poder Executivo, considera-se sancionada
tacitamente a lei.
Exemplo de lei
promulgada após a verificação da sanção tácita:
"Lei no
8.172, de 18 de janeiro de 1991.
Faço saber que o
CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o
do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do
Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo, promulgo
a seguinte Lei:
Restabelece o Fundo
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.
Art. 1o
Fica restabelecido o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
– FNDCT, criado pelo Decreto-Lei no 719, de 31 de julho de
1969.
Art. 2o
Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação, produzindo os efeitos a
partir de 5 de outubro de 1990.
Art. 3o
Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, em
18 de janeiro de 1991.
Nelson Carneiro
Presidente"
1.5.3. Sanção e Vício de Iniciativa
Questão que já
ocupou os Tribunais e a doutrina diz respeito ao eventual caráter convalidatório
da sanção de projeto resultante de usurpação de iniciativa reservada ao
Chefe do Poder Executivo. O Supremo Tribunal Federal afirmou, inicialmente, que
"a falta de iniciativa do Executivo fica sanada com a sanção do
projeto de lei" (Súmula no 5). O Tribunal
afastou-se, todavia, dessa orientação, assentando que a sanção não supre
defeito de iniciativa.
1.6. Veto
O veto é o ato pelo
qual o Chefe do Poder Executivo nega sanção ao Projeto – ou a parte dele
–, obstando à sua conversão em lei (Constituição, art. 66, § 1o).
Trata-se, pois, de ato de natureza legislativa, que integra o processo de
elaboração das leis no direito brasileiro.
Dois são os
fundamentos para a recusa de sanção (Constituição, art. 66, § 1o):
–
inconstitucionalidade;
– contrariedade ao
interesse público.
Exemplo de veto por
inconstitucionalidade:
Veto ao art. 39,
inciso X, do Projeto de Lei que dispunha sobre a proteção do consumidor,
convertido na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990:
"Art. 39. É
vedado ao fornecedor de produtos ou serviços:
Inciso X –
praticar outras condutas abusivas."
Razões de veto:
"O princípio
do Estado de Direito (Constituição, art. 1o) exige que as
normas legais sejam formuladas de forma clara e precisa, permitindo que os seus
destinatários possam prever e avaliar as conseqüências jurídicas dos seus
atos".
Exemplo de veto em razão
de contrariedade ao interesse público:
Veto do § 2o
do art. 231 do Projeto de Lei que instituía o Regime Único dos servidores Públicos
"Art. 231. (...)
§ 2o
O custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do Tesouro
Nacional."
Razões do veto:
"A matéria
acha-se adequadamente disciplinada nos arts. 183 e 231, caput. Assim, ao
estabelecer que o custeio da aposentadoria é de responsabilidade integral do
Tesouro, o § 2o do art. 231 revela manifesta incongruência
frente aos textos referidos, podendo gerar equívocos indesejáveis".
1.6.1. Motivação e Prazo do Veto
O veto há de ser
expresso e motivado, devendo ser oposto no prazo de 15 dias úteis, contados da
data do recebimento do projeto, e comunicado ao Congresso Nacional nas 48 horas
subseqüentes à sua oposição.
1.6.2. Extensão do Veto
Nos termos da
Constituição, o veto pode ser total ou parcial (Constituição,
art. 66, § 1o). O veto total incide sobre o Projeto de
Lei na sua integralidade. O veto parcial somente pode abranger texto
integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (Constituição, art.
66, § 2o).
1.6.3. Efeitos do Veto
A principal conseqüência
jurídica que decorre do exercício do poder de veto é a de suspender a
transformação do projeto – ou parte dele – em lei.
Em se tratando de veto
parcial, a parte do projeto que logrou obter a sanção presidencial converte-se
em lei e passa a obrigar desde a sua entrada em vigor.
A parte vetada
depende, porém, da manifestação do Legislativo.
Se o veto for mantido
pelo Congresso Nacional, o projeto, ou parte dele, há de ser considerado
rejeitado, podendo a matéria dele constante ser objeto de nova proposição, na
mesma sessão legislativa, somente se for apresentada pela maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (Constituição, art. 67).
1.6.4. Irretratabilidade do Veto
Uma das mais
relevantes conseqüências do veto é a sua irretratabilidade. Tal como já
acentuado pelo Supremo Tribunal Federal, manifestado o veto, não pode o
Presidente da República retirá-lo ou retratar-se para sancionar o projeto
vetado.
1.6.5. Rejeição do Veto
Como assinalado, o
veto não impede a conversão do Projeto em Lei, podendo ser superado por
deliberação do Congresso Nacional.
Daí afirma-se,
genericamente, ter sido adotado, no Direito Constitucional brasileiro, o sistema
de veto relativo.
Feita a comunicação
do motivo do veto, dentro do prazo de 48 horas, o Congresso Nacional poderá, em
sessão conjunta, no prazo de 30 dias a contar do recebimento, rejeitar, em
escrutínio secreto, o veto, pela manifestação da maioria absoluta de
Deputados e de Senadores. Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no §
4o, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, (Constituição,
art. 66, § 6o). Se o veto não for mantido, será o projeto
enviado, para promulgação, ao Presidente da República (Constituição, art.
66, § 5o). Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e
oito horas pelo Presidente da República, o Presidente do Senado a promulgará,
e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo
(art. 66, § 7o).
Exemplo de Promulgação
pelo Presidente do Senado Federal de lei vetada pelo Presidente da República:
"Lei no
7.788, de 3 de julho de 1989
Dispõe sobre a política
salarial e dá outras providências.
O Presidente do
SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da
Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo
Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)"
1.6.6. Ratificação Parcial do Projeto Vetado
Em se tratando de
vetos parciais, poderá o Congresso Nacional acolher certas objeções contra
partes do Projeto e rejeitar outras.
No caso de rejeição
do veto parcial, verificada nos termos do art. 66, § 4o, da
Constituição, compete ao Presidente da República (Constituição, art. 66, §
5o) e, se este não o fizer, ao Presidente ou ao
Vice-Presidente do Senado Federal a Promulgação da lei (Constituição, art.
66, § 7o).
Exemplo de Promulgação
pelo Presidente do Senado Federal de parte de lei vetada:
"Lei no
7.712, de 22 de dezembro de 1988
Parte vetada pelo
Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional, do Projeto que se
transformou na Lei no 7.712, de 22 de dezembro de 1988, que
"dispõe sobre a cobrança de pedágio nas Rodovias Federais e dá outras
providências", na parte referente ao parágrafo 2o do
art. 5o.
O Presidente do
Senado Federal:
Faço saber que o
CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do Senado Federal,
nos termos do § 7o do art. 66 da Constituição Federal,
promulgo a seguinte parte da Lei no 7.712, de 28 de dezembro
de 1988:
Art. 5o
(...)
§ 2o
Ato do Ministro dos Transportes, em 60 dias, definirá os trechos considerados
urbanos em cada Estado, para efeito do disposto neste artigo.
Senado Federal, em
12 de abril de 1989.
Nelson
Carneiro"
1.6.7. Ratificação Parcial de Veto Total
Questão mais embaraçosa
diz respeito à possibilidade de rejeição parcial de veto total. Alguns
autores de tomo, como Themistocles Brandão Cavalcanti, consideram que "o
veto total se possa apresentar como um conjunto de vetos parciais, tal a
disparidade e diversidade das disposições que constituem o projeto".
Também o Supremo Tribunal Federal já reconheceu admissibilidade de rejeição
parcial de veto total. Essa parece ser a posição mais adequada. A
possibilidade de veto parcial legitima a concepção de que o veto total
corresponde a uma recusa singular de cada disposição do projeto.
1.6.8. Rejeição do Veto e Entrada em Vigor
da Parte Mantida pelo Congresso Nacional
Considerando que a lei
sancionada parcialmente entra em vigor consoante cláusula de vigência nela
estabelecida, ou nos termos do disposto na Lei de Introdução ao Código Civil
(Decreto-Lei no 4.567, de 4.9.1942, art. 1o),
resta indagar se se aplicam, no caso de rejeição de veto parcial, as regras
relativas à entrada em vigor da lei como ato normativo autônomo, ou se a parte
vetada tem a vigência idêntica da parte não vetada.
O tema não tem
merecido maior atenção da doutrina. Parece razoável, todavia, considerar,
como o faz José Afonso da Silva, que "a vigência da parte vetada,
transformada em lei por rejeição do veto, deve ser contada segundo o previsto
na lei de que faz parte".
Promulgada a parte
anteriormente vetada, volta ela a integrar o texto no qual se encontrava
inserida, incidindo sobre essa parte a cláusula de vigência aplicável a todo
o complexo normativo. Em outros termos, a cláusula de vigência é a mesma,
tendo, porém, termos iniciais diversos, uma vez que há de ser aplicada a
partir da data das respectivas publicações.
1.6.9. Tipologia do Veto
Pode-se afirmar, em síntese,
que, no Direito brasileiro, o veto observa a seguinte tipologia:
a) quanto à extensão,
o veto pode ser total ou parcial;
b) quanto à forma, o
veto há de ser expresso;
c) quanto aos
fundamentos, o veto pode ser jurídico (inconstitucionalidade) ou político
(contrariedade ao interesse público);
d) quanto ao efeito, o
veto é relativo, pois apenas suspende, até à deliberação definitiva do
Congresso Nacional, a conversão do projeto em lei;
e) quanto à devolução,
a atribuição para apreciar o veto é confiada, exclusivamente, ao Poder
Legislativo (veto legislativo).
1.7. Promulgação
A promulgação e a
publicação constituem fases essenciais da eficácia da lei.
A promulgação atesta
a existência da lei, produzindo dois efeitos básicos:
a) reconhece os fatos
e atos geradores da lei;
b) indica que a lei é
válida.
1.7.1 Obrigação de Promulgar
A promulgação das
leis compete ao Presidente da República (Constituição, art. 66, § 7o).
Ela deverá ocorrer dentro do prazo de 48 horas decorrido da sanção ou da
superação do veto. Neste último caso, se o Presidente não promulgar a lei,
competirá a promulgação ao Presidente do Senado Federal, que disporá,
igualmente, de 48 horas para fazê-lo; se este não o fizer, deverá fazê-lo o
Vice-Presidente do Senado, em prazo idêntico.
1.7.2. Casos e Formas de Promulgação
A complexidade do
processo legislativo, também na sua fase conclusiva – sanção, veto,
promulgação –, faz que haja a necessidade de desenvolverem-se formas
diversas de promulgação da lei.
Podem ocorrer as
seguintes situações:
a) o projeto é
expressamente sancionado pelo Presidente da República, verificando-se a sua
conversão em lei. Nesse caso, a promulgação ocorre concomitantemente à sanção;
b) o projeto é
vetado, mas o veto é rejeitado pelo Congresso Nacional, que converte o projeto,
assim, em lei. Não há sanção, nesse caso, devendo a lei ser promulgada
mediante ato solene (Constituição, art. 66, § 5o);
c) o projeto é
convertido em lei mediante sanção tácita. Nessa hipótese, compete ao
Presidente da República – ou, no caso de sua omissão, ao Presidente ou ao
Vice-Presidente do Senado – proceder à promulgação solene da lei.
Exemplos de Atos
Promulgatórios de Lei:
a) Sanção expressa e
solene:
"O Presidente
da República: Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a
seguinte lei: (...)"
b) Promulgação pelo
Presidente da República de lei resultante de veto total rejeitado pelo
Congresso Nacional:
"O Presidente
da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5o, da Constituição, a seguinte Lei: (...)"
c) Promulgação pelo
Presidente do Congresso Nacional de lei resultante de veto total rejeitado:
"O Presidente
do SENADO FEDERAL promulga, nos termos do art. 66, § 7o, da
Constituição Federal, a seguinte Lei, resultante de Projeto vetado pelo
Presidente da República e mantido pelo Congresso Nacional: (...)"
d) Parte vetada pelo
Presidente da República e mantida pelo Congresso Nacional:
"O Presidente
da República: Faço saber que o Congresso Nacional manteve e eu promulgo, nos
termos do art. 66, § 5o, da Constituição, o seguinte (ou
seguintes dispositivos) da Lei no ..., de..., de ..., de 1991:
(...)".
e) Promulgação pelo
Presidente do Senado Federal de parte vetada pelo Presidente da República e
mantida pelo Congresso Nacional:
"O Presidente
do Senado Federal: Faço saber que o CONGRESSO NACIONAL manteve, e eu, NELSON
CARNEIRO, Presidente do Senado Federal, nos termos do § 7o,
do art. 66, da Constituição Federal, promulgo a seguinte parte da Lei no
7.712, de 22 de dezembro de 1988: (...)".
f) Promulgação pelo
Presidente do Senado Federal de lei sancionada tacitamente pelo Presidente da
República:
"Faço saber
que o CONGRESSO NACIONAL aprovou, o Presidente da República, nos termos do § 3o
do art. 66 da Constituição, sancionou, e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente do
Senado Federal, nos termos do § 7o do mesmo artigo promulgo a
seguinte Lei: (...)".
g) Promulgação pelo
Presidente do Senado Federal de Lei resultante de Medida Provisória
integralmente aprovada pelo Congresso Nacional:
"Faço saber
que o Presidente da República adotou a Medida Provisória no
293, de 1991, que o Congresso Nacional aprovou e eu, NELSON CARNEIRO, Presidente
do Senado Federal, para os efeitos do disposto no parágrafo único do art. 62
da Constituição Federal, promulgo a seguinte Lei: (...)".
1.8. Publicação
A publicação
constitui a forma pela qual se dá ciência da promulgação da lei aos seus
destinatários. É condição de vigência e eficácia da lei.
1.8.1. Modalidades de Publicação
Embora se encontrem,
historicamente, outras modalidades de publicação, como a leitura pública, o
anúncio, a proclamação ou publicação por bando, consagra-se, hodiernamente,
a práxis de inserir a lei promulgada num órgão oficial. No plano federal, as
leis e demais atos normativos são publicados no Diário Oficial da União.
1.8.2. Obrigação de Publicar e Prazo de
Publicação
A autoridade
competente para promulgar o ato tem o dever de publicá-lo. Isso não significa,
porém, que o prazo de publicação esteja compreendido no de promulgação,
porque, do contrário, ter-se-ia a redução do prazo assegurado para a promulgação.
Assinale-se, todavia, que a publicação do ato legislativo há de se fazer sem
maiores delongas.
1.8.3. Publicação e Entrada em Vigor da Lei
A entrada em vigor da
lei subordina-se aos seguintes critérios:
a) o da data de sua
publicação;
b) o do dia prefixado
ou do prazo determinado, depois de sua publicação;
c) o do momento em que
ocorrer certo acontecimento ou se efetivar dada formalidade nela previstos, após
sua publicação;
d) o da data que
decorre de seu caráter.
1.8.4. Cláusula de Vigência
Até o advento da Lei
Complementar no 95, de 1998, (v. Apêndice) a cláusula
de vigência vinha expressa, no mais das vezes, na fórmula tradicional:
"Esta Lei
entra em vigor na data de sua publicação".
No entanto, a Lei
Complementar no 95, de 1998, dispôs em seu artigo 8o
que as leis passariam a indicar o início da vigência de forma expressa e de
modo a contemplar prazo razoável para que delas se tenha conhecimento,
reservando-se a cláusula anteriormente referida para as leis de pequena
repercussão.
Assim, a cláusula
padrão passou a ser:
"Esta Lei
entra em vigor após decorridos [número de dias] de sua publicação
oficial".
1.8.4.1. Falta de Cláusula de Vigência:
Regra Supletiva
Na falta de disposição
expressa, consagra a Lei de Introdução ao Código Civil (Decreto-Lei no
4.657, de 4 de setembro de 1942, art. 1o) a seguinte regra
supletiva:
"Salvo disposição contrária, a lei
começa a vigorar em todo o país 45 dias depois de oficialmente
publicada".
1.8.4.2. Vacatio Legis
Denomina-se vacatio
legis o período intercorrente entre a publicação da lei e a sua entrada
em vigor. Na falta de disposição especial, vigora o princípio que reconhece o
decurso de um lapso de tempo entre a data da publicação e o termo inicial da
obrigatoriedade (45 dias). Portanto, enquanto não se vence o prazo da vacatio
legis, considera-se em vigor a lei antiga sobre a mesma matéria.
A forma de contagem do
prazo da vacatio legis é a dos dias corridos, com exclusão do de começo
e inclusão do de encerramento, computados domingos e feriados (dies a quo
non computatur in termino; dies termini computatur in termino). Não se
aplica, portanto, ao cômputo da vacatio legis o princípio da prorrogação
para o dia útil imediato quando o último dia do prazo for domingo ou feriado.
1.8.4.2.1. A Vacatio Legis e o Início
da Obrigatoriedade da Lei Brasileira no Estrangeiro
Quando admitida, a lei
brasileira torna-se obrigatória, nos Estados estrangeiros, noventa dias após
sua publicação (Lei de Introdução ao Código Civil, art. 1o,
§ 1o).
1.8.4.2.2. A Vacatio Legis e as Normas
Complementares, Suplementares e Regulamentares
A vacatio legis
não se verifica apenas durante o prazo que a própria lei estabelece para sua
entrada em vigor. Dá-se também quando esta, para ser executada, reclama ou
exige a edição de normas complementares, suplementares ou regulamentares.
Tem-se pois, nesse caso, um intervalo de tempo entre a publicação da lei e o
início de sua obrigatoriedade, que há de encerrar-se, em princípio, com a
entrada em vigor dessas normas derivadas ou secundárias.
1.8.5. A Não-Edição do Ato Regulamentar
Reclamado e a Vigência da Lei
A tese dominante no
Direito brasileiro era a de que lei, ou parte dela, cuja execução dependesse
de regulamento, deveria aguardar a expedição deste para obrigar. Essa concepção,
que poderia afigurar-se inquestionável em um regime que admite a delegação de
poderes, revela-se problemática no atual ordenamento constitucional brasileiro,
que consagra a separação dos poderes como um dos seus princípios basilares.
Quid juris, então,
se o titular do Poder Regulamentar não expede os atos secundários imprescindíveis
à execução da lei no prazo estabelecido? Além de eventual responsabilidade
civil da pessoa jurídica de direito público cujo agente político deu azo à
"omissão regulamentar", significativa corrente doutrinária
considera que, quando a lei fixa prazo para sua regulamentação, decorrido este
sem a publicação do decreto regulamentar, podem os destinatários da norma
legislativa invocar utilmente os seus preceitos e auferir as vantagens dela
decorrentes, desde que se possa prescindir do regulamento.
1.8.6. Vacatio Legis e Republicação
do Texto para Correção
Poderá ocorrer que a
lei – ou outro ato normativo – ao ser publicada, contenha incorreções e
erros materiais que lhe desfiguram o texto, impondo-se sua republicação
parcial ou total.
Se tiver de ser
republicada a lei, antes de entrar em vigor, a parte republicada terá prazo de
vigência contado a partir da nova publicação (Lei de Introdução ao Código
Civil, art. 1o, § 3o).
As emendas ou as correções
a lei que já tenha entrado em vigor são consideradas lei nova (Lei de Introdução
ao Código Civil, art. 1o, § 4o). Sendo lei
nova, deve obedecer aos requisitos essenciais e indispensáveis a sua existência
e realidade.
2. Procedimento Legislativo
Procedimento
legislativo pode-se conceituar como cada um dos ritos do processo
legislativo, ou o conjunto de atos destinados a realizar esse processo.
Segundo a Constituição
Federal (art. 59), compreende a elaboração dos seguintes atos normativos:
emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis
delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
A matéria-prima sobre
a qual trabalha o Congresso Nacional, ou que se submete ao processo legislativo,
assume a forma de proposição, estágio embrionário da norma
legal. Como definido pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, proposição
é toda matéria sujeita a sua deliberação (art. 100). Para o Senado Federal,
as proposições compreendem, além das propostas de emenda à Constituição e
dos projetos de Lei, de decreto legislativo e de resolução, os requerimentos,
as indicações, os pareceres e as emendas.
Esse enfoque permite
distinguir seis tipos de procedimento legislativo:
– Procedimento
legislativo normal;
– Procedimento
legislativo abreviado;
– Procedimento
legislativo sumário;
– Procedimento
legislativo sumaríssimo;
– Procedimento
legislativo concentrado;
– Procedimento
legislativo especial.
2.1. Procedimento Legislativo Normal
Cuida da elaboração
das leis ordinárias (excluídas as leis financeiras e os códigos) e
complementares. Tem lugar nas Comissões Permanentes e no Plenário de cada uma
das Casas Legislativas. Inicia-se com a apresentação e leitura do projeto,
realizada em Plenário; prossegue nas Comissões Permanentes, que, após estudos
e amplo debate, e também possíveis alterações, emitem parecer; volta a
transcorrer no Plenário, depois do pronunciamento de todas as Comissões a que
tenha sido distribuído o projeto, com a fase de discussão e votação.
Excetuadas as proposições
oferecidas por Senador ou Comissão do Senado (além das medidas provisórias e
projetos de leis financeiras, como adiante se verá), todos os demais projetos
de lei têm seu procedimento legislativo iniciado na Câmara dos Deputados
(Constituição, arts. 61, § 2o, e 64).
O procedimento
legislativo pode findar antecipadamente, se ocorrer alguma das diversas hipóteses
que ensejam declaração de prejudicialidade ou arquivamento. Considera-se
prejudicada a proposição idêntica a outra aprovada ou rejeitada na mesma sessão
legislativa; aquela que tiver substitutivo aprovado ou for semelhante a outra
considerada inconstitucional; aquele cujo objeto perdeu a oportunidade; etc.
(Regimento Interno da Câmara, arts. 163 e 164). O arquivamento ocorre por
sugestão da Comissão (art. 57, IV); quando todas as comissões de mérito dão
parecer contrário (art. 133); ao fim da legislatura (art. 105, caput),
etc.
Geralmente a proposição
recebe emendas, tanto nas Comissões quanto no Plenário; neste, na fase de
discussão, caso em que retorna aos órgãos técnicos.
Os projetos de lei
ordinária sujeitam-se, de regra, a turno único de discussão e votação; os
de lei complementar, a dois turnos, salvo quando hajam passado à Casa revisora.
Encerrada a discussão,
cumpridos todos os prazos e interstícios cabíveis, o projeto será votado.
Tratando-se de projeto de lei ordinária, as deliberações serão tomadas por
maioria simples de votos, presente a maioria absoluta dos membros da Casa onde
esteja tramitando a proposição. O quorum exigido para aprovação do
projeto de lei complementar é o da maioria absoluta dos votos dos membros da
Casa onde esteja no momento da votação, ou seja, metade mais um.
Aprovada a redação
final, vai o projeto, em forma de autógrafo, para a Casa revisora. Lá se
repete todo o procedimento e, se receber novas emendas, a proposição retornará
à Casa de origem, que então se restringirá a aprovar ou rejeitar as emendas,
sendo-lhe defeso subemendar. Rejeitadas ou aprovadas as emendas, a instância de
origem envia o projeto à sanção. (v. 19.5. Sanção)
Se a Casa revisora não
emendar a proposição, a ela caberá remeter o projeto à sanção.
2.2. Procedimento Legislativo Abreviado
Este procedimento
dispensa a competência do Plenário, ocorrendo, por isso, a deliberação
terminativa sobre o projeto de lei nas próprias Comissões Permanentes
(Constituição, art. 58, § 2o, I).
Do Regimento Interno
da Câmara dos Deputados (art. 24, II) e do Regimento Interno do Senado Federal
(art. 91) se extrai a informação de que esse rito não se aplica a:
a) projetos de lei
complementar;
b) projetos de códigos;
c) projetos de lei de
iniciativa popular;
d) matéria não delegável,
elencada no § 1o do art. 68 da Constituição;
e) projetos de lei de
Comissões;
f) projetos de lei
oriundos da outra Casa do Congresso, onde tenha ido a Plenário;
g) projeto de lei com
pareceres divergentes;
h) projetos em regime
de urgência.
Além destes, o
Regimento Interno da Câmara dos Deputado (art. 213, § 6o)
obriga a submissão ao Plenário dos Projetos de Lei de Consolidação (v. 20.6.4.
Consolidação da Legislação).
Fácil notar que o
procedimento abreviado confere celeridade ao processo. No entanto, Câmara e
Senado, como se percebe, reduziram drasticamente sua utilização.
A própria Constituição
diminui as oportunidades de se concluir nas Comissões o procedimento, quando,
em seu art. 58, § 2o, I, faculta a um décimo dos membros da
Casa Legislativa recorrer da decisão das Comissões, levando o assunto para o
Plenário.
2.3. Procedimento Legislativo Sumário
Entre as prerrogativas
regimentais das Casas do Congresso, situa-se a de conferir urgência a certas
proposições. Mas existe um regime de urgência estabelecido pela própria
Constituição. É o que se aplica aos projetos de lei de iniciativa do
Presidente da República (excluídos os códigos), desde que a mensagem de
encaminhamento consigne manifestação da vontade presidencial no sentido de
prevalecer a urgência (Constituição, art. 64, §§ 1o a 4o).
Definindo esse rito
sumário, a Constituição estipula o prazo de 45 dias de tramitação em cada
Casa e determina que, decorrido esse prazo, a proposição seja incluída na
Ordem do Dia, sobrestando a deliberação sobre outros assuntos até que se
ultime a votação (Constituição, art. 64, § 2o).
O prazo total,
portanto, não seria de noventa dias (45+45). Aliás, o próprio Regimento
Interno da Câmara dos Deputados prevê que, sendo emendado no Senado o projeto,
a apreciação dessas emendas pela Câmara dos Deputados far-se-ia no prazo de
dez dias, elevando a cem dias o prazo aparentemente final. Transcorridos dez
dias, ficaria a proposição na Ordem do Dia, sobrestando a votação das demais
matérias (RI da CD, art. 204, II).
Para não prejudicar a
celeridade, o Senado Federal fixou a apreciação simultânea do projeto pelas
Comissões, reservando-lhes apenas 25 dos 45 dias para apresentarem parecer (RI
do SF, art. 375, II e III).
Cumpre lembrar que
este procedimento sumário serve também para o exame, pelo Congresso Nacional,
dos atos de outorga ou renovação das concessões de emissoras de rádio e TV
(Constituição, art. 223, § 1o).
2.4. Procedimento Legislativo Sumaríssimo
Além do regime de urgência,
que pode ser atribuído às proposições para seu andamento ganhar rapidez,
existe nas duas Casas do Congresso mecanismo que assegura deliberação instantânea
sobre matérias submetidas a sua apreciação.
Trata-se do regime
informalmente denominado de urgência urgentíssima. No Regimento Interno
da Câmara dos Deputados, acha-se previsto no art. 155; no Regimento Interno do
Senado Federal, no art. 353, I.
Salvo as exigências
de quorum, pareceres e publicações, todas as demais formalidades
regimentais, entre elas os prazos, são dispensadas com a adoção da urgência
urgentíssima.
Cogitando-se de matéria
de relevante e inadiável interesse nacional, basta, na Câmara dos Deputados,
que líderes com representação de metade mais um dos Deputados, ou a maioria
absoluta destes, requeiram a urgência urgentíssima para a proposição entrar
automaticamente na Ordem do Dia, em discussão e votação imediata – ainda
que já iniciada a sessão em que for apresentada (art. 155). Assim, na Câmara
dos Deputados o procedimento legislativo sumaríssimo pode-se encerrar de
maneira extremamente rápida.
Igualmente no Senado
Federal, quando se cuide de matéria que envolva perigo para a segurança
nacional ou calamidade pública, ou ainda simplesmente quando se pretenda
incluir a matéria na mesma sessão, tudo pode ser resolvido no mesmo dia,
praticamente, sob o regime sumaríssimo.
2.5. Procedimento Legislativo Concentrado
O procedimento
legislativo concentrado tipifica-se, basicamente, pela apresentação das matérias
em reuniões conjuntas de Deputados e Senadores.
Sujeitam-se a esse
procedimento as leis financeiras e as leis delegadas. Com maior precisão,
pode-se dizer que há um procedimento concentrado para as leis financeiras e
outro ainda para as leis delegadas.
2.5.1. Leis financeiras
O plano plurianual, as
diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e os projetos de abertura de
crédito adicional subordinam-se a trâmite peculiar, disciplinado no art. 166
da Constituição.
Nota-se uma certa
provisoriedade no tocante à matéria de prazos de apresentação e elaboração
das principais leis financeiras. Isso porque o § 9o do art.
165 e o § 7o do art. 166 estipulam que a organização, a
elaboração, o encaminhamento, prazos, vigência, etc. dessas leis, serão
disciplinados em lei complementar. Como essa lei complementar ainda não se
materializou, prevalecem os prazos assinalados no § 2o do
art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, quanto à época
de envio das leis financeiras ao Congresso Nacional e do prazo do processo
legislativo.
A deliberação sobre
os projetos de leis financeiras ocorrerá em sessão conjunta do Congresso
Nacional, após a emissão de parecer por uma Comissão Mista. Os §§ 3o
e 4o do artigo 166 da Constituição disciplinam a
possibilidade de emendar esses projetos na referida Comissão.
Se o Presidente da República,
após enviar tais proposições ao Congresso Nacional, desejar modificá-las,
poderá dirigir-lhe mensagem nesse sentido no caso de Comissão Mista não
houver ainda votado a parte a alterar (Constituição, art. 166, § 5o).
2.5.2. Leis delegadas
A Constituição atual
mantém as leis delegadas (art. 68) que constavam da anterior, embora não tenha
reiterado a competência concorrente das comissões do Poder Legislativo para
elaborá-las, assegurada na Carta substituída. Afora isso, pouco mudou no
tocante a essas leis.
O Regimento Comum
trata da delegação legislativa nos seus artigos 116 a 127. Mutatis mutandis,
o procedimento adotado no Regimento Comum para a feitura das leis delegadas pode
ser usado, enquanto não atualizada essa norma interna do Congresso Nacional.
Será a proposta de
delegação encaminhada ao Presidente do Senado Federal, que convocará sessão
conjunta para, dentro de 72 horas, o Congresso Nacional dela tomar conhecimento
(art. 119 do Regimento Comum). Na sessão conjunta, distribuída a matéria em
avulsos, constituir-se-á Comissão Mista para emitir parecer sobre a proposta.
O parecer concluirá
pela apresentação de projeto de resolução, no qual se especificará o conteúdo
da delegação, os termos para o seu exercício e a fixação de prazo, não
superior a 45 dias, para remessa do projeto de lei delegada à apreciação do
Congresso Nacional (Regimento Comum do CN, § 2o do art.
119, e Constituição, art. 68).
A discussão do
parecer dar-se-á em sessão a realizar-se cinco dias após a distribuição dos
avulsos com o seu texto. Encerrada a discussão, se houver emendas, retorna a
matéria à Comissão Mista. Caso contrário, vai a votação. Proferido parecer
sobre as emendas, convoca-se a sessão de votação.
Aprovado o projeto de
resolução, será esta promulgada em 24 horas, comunicando-se o fato ao
Presidente da República (Regimento Comum do CN, art. 122).
Se a resolução do
Congresso Nacional houver determinado a votação do projeto pelo Plenário,
este, ao recebê-lo, examinará sua conformidade com o conteúdo da delegação.
O Plenário votará o projeto em globo, admitido o destaque de partes que,
segundo a Comissão, hajam extrapolado o ato delegatório, não podendo, no
entanto, emendá-lo (Constituição, art. 68, § 3o).
Consoante os termos do
Regimento Comum, art. 127, não realizada no prazo assinalado pelo § 2o
do art. 119, a remessa do projeto pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional, considerar-se-á insubsistente a delegação.
2.6. Procedimento Legislativo Especial
Neste procedimento se
englobam dois ritos distintos, com características próprias: um destinado à
elaboração de emendas à Constituição, outro, à de códigos. Em ambos os
casos, a apreciação cabe a uma Comissão especial, que, na Câmara, também é
designada para dar parecer sobre projetos suscetíveis de serem examinados no mérito
por mais de três comissões permanentes (RI da CD, art. 34, II).
2.6.1. Emendas à Constituição
Como se sabe, a
Constituição pode ser modificada a qualquer tempo, pelo voto de três quintos
dos congressistas, desde que não esteja em vigor intervenção federal, estado
de defesa ou de sítio, nem se pretenda abolir a federação, o voto direto,
secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e
garantias individuais. Além disso, é preciso que o objeto da emenda não
constitua matéria rejeitada ou prejudicada na mesma sessão legislativa
(Constituição, art. 60, §§ 1o a 5o).
A iniciativa, no caso,
é concorrente, e compete aos membros da Câmara ou do Senado (um terço dos
membros), ao Presidente da República e às Assembléias Legislativas (mais da
metade delas, com o voto da maioria relativa de seus membros – art. 60,
incisos I a III).
A emenda
constitucional tramitará em dois turnos em cada uma das Casas do Congresso. Se
aprovada, ao contrário do projeto de lei, não irá à sanção, sendo
promulgada pelas Mesas da Câmara e Senado.
No Regimento Interno
da Câmara, o rito a ser imprimido ao procedimento de Emenda Constitucional vem
descrito nos oito parágrafos do seu artigo 202, aplicável também quando a
Emenda se tenha originado no Senado ou quando este subemendou aquela iniciada na
Câmara (art. 203).
À luz do artigo
212 do Regimento Interno do Senado, a tramitação de emenda constitucional só
não se iniciará na Câmara, e sim no Senado, quando proposta por no mínimo um
terço dos seus membros ou se proposta por mais da metade das Assembléias
Legislativas das unidades da Federação (Constituição, III do art. 60).
2.6.2. Códigos
O procedimento de
elaboração de códigos, dada a complexidade e extensão da matéria de que
geralmente se ocupam, subordina-se a rito bastante lento, que comporta amplo e
profundo debate. Basta dizer que os prazos na sua tramitação podem ser
quadruplicados e mesmo suspensos por até 120 sessões, desde que a necessidade
de aprofundamento das análises a efetuar recomende tais dilações.
Considera o Regimento
Interno do Senado Federal que esse trâmite se aplica exclusivamente "aos
projetos de códigos elaborados por juristas, comissão de juristas, comissão
ou subcomissão especialmente criada com esta finalidade e que tenham sido antes
amplamente divulgados" (art. 374, parágrafo único).
Já o Regimento
Interno da Câmara dos Deputados é taxativo: só receberá projetos de lei com
o procedimento aqui tratado quando a matéria, por sua complexidade e abrangência,
deva ser apreciada como código (art. 205, § 8o).
Na área do Poder
Executivo, antes de enviar ao Congresso Nacional projeto de código, é comum
publicá-lo no Diário Oficial da União como anteprojeto, para
receber sugestões e ser aperfeiçoado.
O procedimento
especial de elaboração de códigos se inicia com a instalação de órgão
específico para cuidar do assunto. Na Câmara dos Deputados, chama-se Comissão
Especial; no Senado Federal, Comissão Temporária. Depois, haverá eleição do
seu presidente e de três vice-presidentes (apenas um vice-presidente no Senado
Federal). O presidente por sua vez, designará um relator-geral e tantos
relatores parciais quantos sejam necessários para as diversas partes do código.
Durante os trabalhos
da Comissão, seus integrantes disporão de prazos bem flexíveis para debater a
matéria, apresentar emendas, dar pareceres, sempre intercalados por regulares
intervalos para publicação em avulsos. Na fase de Plenário, a tônica é a
mesma, lá, geralmente, novas emendas são apresentadas, com conseqüente
retorno do projeto à Comissão. Todo esse ritual repete-se na Casa revisora.
Em razão dessa lentidão
indispensável ao tratamento de matéria relevante mas não urgente, o Senado
Federal não permite a tramitação simultânea de projetos de códigos (RI do
SF, art. 374, XV), admitindo a Câmara dos Deputados no máximo dois nessa situação
(RI da CD, art. 205, § 7o).
2.6.3. Medidas Provisórias
Inspirado no art. 77
da Constituição italiana de 1947, o Constituinte brasileiro incorporou à
Constituição de 1988 a medida provisória (art. 62), ato legislativo primário
– isto é, fundado diretamente na Constituição – emanado pelo Presidente
da República, com força de lei (ordinária), condicionada a sobrevida da
disciplina normativa nela contida à conversão da medida em lei formal.
Com o advento da
Emenda Constitucional no 32, de 2001, o procedimento
legislativo concentrado da medida provisória (vale dizer, deliberação e votação
em reunião conjunta das duas Casas do Congresso Nacional) foi abandonado. O §
9o do art. 62, acrescentado pela Emenda Constitucional no
32, de 2001, deixa a alteração bastante evidente: "...apreciadas, em
sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso
Nacional." (grifamos)
O Congresso Nacional
inicia a tramitação ao ter notícia, pelo Diário Oficial da União e
concomitante mensagem presidencial, da publicação da medida provisória. Nas
quarenta e oito horas seguintes à publicação, o Presidente do Congresso
Nacional faz distribuir avulsos com o texto da medida provisória e designa
comissão mista para estudá-la e dar parecer (art. 2o da
Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).
Inaugurando a fase
preliminar, examinam-se os pressupostos de constitucionalidade, urgência, relevância
e adequação financeira e orçamentária, ou seja, a admissibilidade da medida
provisória (§ 5o do art. 62 da Constituição de 1988,
acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001,
combinado com o art. 5o da Resolução no 1,
de 2002, do Congresso Nacional).
Qualquer alteração
no texto da medida provisória implicará apresentação de projeto de lei de
conversão (§ 4o do art. 5o da Resolução
no 1, de 2002, do Congresso Nacional).
Superada a fase
preliminar em comissão, a votação da medida provisória inicia-se pela Câmara
dos Deputados (§ 8o do art. 62 da Constituição de 1988,
acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de 2001),
seguindo, se aprovada, ao Senado Federal.
Caso aprovado o texto
como editado pelo Presidente da República, o Presidente do Congresso Nacional o
promulgará, enviando autógrafo para publicação na Imprensa Oficial (art. 12
da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional).
Por outro lado, se a
medida provisória originar projeto de lei de conversão (PLV) – que somente
surge se acaso sugerida modificação – e sendo esse aprovado, vai à sanção
presidencial (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela
Emenda Constitucional no 32, de 2001, combinado com o art. 13
da Resolução no 1, de 2002, do Congresso Nacional). No período
de sanção ou veto (isto é, quinze dias úteis, a teor do § 1o
do art. 66 da Constituição de 1988), permanece em vigor o texto original da
medida provisória (§ 12 do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado
pela Emenda Constitucional no 32, de 2001).
Com a perda da eficácia
da medida provisória, quer pela rejeição, quer pela não apreciação, a
comissão mista elaborará projeto de decreto legislativo disciplinando as relações
jurídicas decorrentes da vigência da medida provisória (§ 3o
do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no
32, de 2001, combinado com o art. 11 da Resolução no 1, de
2002, do Congresso Nacional). Se o decreto legislativo em causa não for editado
até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória,
as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante
sua vigência conservar-se-ão por ela regidas (§ 11 do art. 62 da Constituição
de 1988, acrescentado pela Emenda Constitucional no 32, de
2001, combinado com o § 2o do art. 11 da Resolução no
1, de 2002, do Congresso Nacional).
Por último, releva
assinalar que o procedimento aqui abordado vale para a abertura de crédito
extraordinário (alínea d do inciso I do § 1o
do art. 62 da Constituição de 1988, acrescentada pela Emenda Constitucional no
32, de 2001, combinado com o § 7o do art. 167 da Constituição
de 1988).
2.6.4. Consolidações da Legislação
A Lei Complementar no
95, de 1998, em seus arts. 13 e ss. (v. Apêndice) determinou a elaboração
da Consolidação da Legislação Federal, consistindo "na
integração de todas as leis pertinentes a determinada matéria num único
diploma legal, revogando-se formalmente as leis incorporadas à consolidação,
sem modificação do alcance nem interrupção da força normativa dos
dispositivos consolidados" (Lei Complementar no 95,
§ 1o do art. 13) ou "declaração de revogação de
leis e dispositivos implicitamente revogados ou cuja eficácia ou validade
encontre-se completamente prejudicada" (Lei Complementar no
95, art. 14, § 3o, inciso I).
O Projeto de Lei de
Consolidação terá, assim, de manter o conteúdo normativo original dos
dispositivos consolidados, não sendo meio hábil para alterar opções políticas
anteriormente tomadas. Isto, no entanto, não significa vedação de alteração
no texto das normas. Pelo contrário, a Consolidação deverá efetuar a
divisão do texto legal segundo os critérios atualmente adotados (v. 10.2.2.
Sistemática Externa e 11.3.1.8. Agrupamento de Artigos), atualizar
termos e denominações, retificar e homogeneizar o vernáculo, fundir
dispositivos análogos, atualizar valores monetários, suprimir dispositivos
revogados tanto expressamente quanto implicitamente e suprimir dispositivos
declarados inconstitucionais pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal (Lei
Complementar no 95, art. 13, § 2o).
Denomina-se matriz
de consolidação a lei geral básica à qual se integrarão os atos
normativos esparsos (art. 29 do Decreto no 4.176, de 2002).
A Consolidação não
pode abranger medidas provisórias não convertidas em lei, nem ser
combinado na mesma matriz de consolidação leis ordinárias e leis
complementares.
A iniciativa do Projeto de Consolidação pode ser tanto do Poder Executivo quanto do Poder Legislativo. O procedimento legislativo adotado, segundo a Lei Complementar no 95, será "simplificado", na forma do Regimento Interno de cada uma das casas. O Regimento Interno da Câmara dos Deputados disciplinou a matéria nos arts. 212 e 213.
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