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- Abril de 2003 -

2ª quinzena - Planos Cruzado, Bresser e Verão (1985 a 1989)

            Na primeira metade da década de 80 a equipe econômica brasileira utilizou de políticas ortodoxas, as quais puderam promover o ajustamento externo, mas não evitaram uma escala crescente de inflação. Uma inflação que resistia a pressões recessivas e parecia apoiar-se unicamente na dinâmica da inércia inflacionária. Os dois grandes saltos inflacionários ocorreram em 79, com o segundo choque do petróleo e a política interna de fixação de preços, e em 83, mediante à maxidesvalorização do cruzeiro.

            Tendo-se que em 84 contávamos com uma inflação inercial e um grande temor de que a situação se agravasse, foram apresentadas 2 propostas para tal situação: a de introduzir uma nova moeda, indexada, que circularia paralelamente com o cruzeiro, e a de aplicar um congelamento de preços e salários em níveis consistentes com o status quo da distribuição de renda e a desindexação generalizada da economia.

Inflação inercial e conflito distributivo:

            As análises econômicas do período em estudo apontavam sempre para a existência de uma inflação inercial, ou seja, uma inflação onde os mecanismos de indexação tenderiam a propagar a inflação passada para o futuro. Isso provocava uma série de conseqüências, dentre elas, as oscilações do salário real.

            De acordo com uma interpretação estilizada do processo inflacionário brasileiro, o salário real dependeria exclusivamente do padrão de distribuição de renda, que seria rígido no curto prazo. Mudanças na regra de indexação afetariam apenas a taxa de inflação, não alterando o nível do salário real. Um choque de oferta causaria apenas uma constante elevação da taxa de inflação e constante queda no salário real, o que chamamos de conflito distributivo de rendas.

            Atualmente, sabemos que a inflação inercial vivida da época poderia ter sido eliminada com fixação de preços relativos com base nos preços médios e a supressão dos mecanismos de indexação que atrelavam a inflação futura à inflação passada.

O fracasso do gradualismo (mar/85 a fev/86):

            Após 21 anos de regime militar, a Nova República nasce em março de 1985. O novo governo iniciou sua administração anunciando medias de austeridade fiscal e monetária, numa perspectiva claramente ortodoxa. Como tais medidas demandariam tempo para surtir os efeitos desejados, o então Ministro da Fazenda Francisco Dornelles determinou um congelamento de preços, modificou as fórmulas de cálculo da correção monetária e das desvalorizações cambiais.

            Imediatamente após o anúncio da nova política econômica, a inflação caiu significativamente, principalmente devido ao congelamento de produtos siderúrgicos e derivados de petróleo. Apesar do ônus para o setor público, o governo optou por estender a duração do congelamento de preços. Com o passar do tempo o congelamento de preços foi sendo colocado "contra a parede". O governo passou a conceder reajustes a alguns produtos e serviços públicos e privados.

            Até agosto de 1985, aumentaram as tensões dentro da equipe econômica do governo brasileiro. O Ministro da Fazenda Francisco Dornelles liderava a corrente ortodoxa enquanto o Ministro do Planejamento João Sayad identificava-se como heterodoxo. A recomposição dos preços foi surpreendida por choques de oferta e entressafras. O fracasso do pacote antiinflacionário de março de 1985 marcou, com a substituição do Ministro da Fazenda, o final da primeira fase da política econômica da Nova República.

            Com o novo Ministro da Fazenda Dílson Funaro, pretendia-se alcançar metas mais modestas como, por exemplo, uma inflação de 10% ao mês. A tática inicial de Funaro foi de uma política monetária menos restritiva e uma maior indexação da economia. Na direção de uma "moeda indexada", os preços, os ativos e a taxa de câmbio convergiam às variações mensais da ORTN. Frente a uma necessidade de reajuste dos salários num período inferior aos 6 meses estabelecidos, o governo permitiu a livre negociação de abonos, o que provocou um leve aumento no poder de compra dos salários no período. A inflação manteve-se contida por certo tempo, graças às quedas nas vendas ao exterior e à sintonia fina dos reajustes de preços administrativos.

            Essa inflação reprimida, associada a um choque de oferta agrícola devido à seca, levou a um salto inflacionário para a casa dos 15% ao mês em novembro de 1985. Imediatamente, o governo abandonou o IGP-DI, índice que registrara tal índice, e transferiu a responsabilidade de medir a inflação para o IPCA do IBGE, que registrava 11,1% no mesmo período. Embora esse último índice seja pouco influenciado pelos choques de oferta agrícola e cambial, ele é extremamente atrelado aos preços ao consumidor, os quais o governo tem pouco controle. Com o passar dos meses o choque que refletira no IGP-DI passou a influenciar o IPCA que registrou 16,2% em janeiro de 86.

            Sabia-se que com a indexação generalizada da economia a taxa de inflação tenderia rapidamente para o novo patamar de 400 a 500% ao ano. Diante dessa situação, o Presidente José Sarney decretou o novo programa de estabilização: o Plano Cruzado.

Plano Cruzado:

            No momento de implementação do Plano Cruzado a economia brasileira contava com um elevado produto industrial, um considerável superávit na balança comercial, um volume adequado nas reservas internacionais e um déficit público praticamente inexistente. Além disso, havia uma recente queda no preço internacional do petróleo e a desvalorização da moeda norte-americana frente a moedas européias e ao iene.

            O programa de estabilização de 28 de fevereiro de 1986 estabeleceu o cruzado como novo padrão monetário nacional. A taxa de conversão foi fixada em mil cruzeiros (Cr$) por cruzado (Cz$). Os salários foram convertidos em cruzados tomando como base o poder de compra médio dos últimos seis meses. Além dos reajustes anuais, os salários seriam automaticamente corrigidos de acordo com uma escala móvel, sempre que a taxa de inflação acumulasse o "gatilho" de 20%. Com exceção das tarifas industriais de energia elétrica, que obtiveram aumento de 20%, os preços foram congelados por tempo indeterminado nos níveis em que se encontravam em 27 de fevereiro. Torna-se importante lembrar que, neste momento, os preços públicos encontravam-se defasados. Foram estabelecidas, ainda, formas de reajuste para os aluguéis, definiu-se que os contratos em geral não poderiam ter indexações inferiores a um ano, a caderneta de poupança passou a ter reajuste trimestral e a ORTN passou a chamar-se OTN e foi congelada por 12 meses. Não houve regras fiscais e monetárias para complementar o plano. A taxa de câmbio foi fixada conforme a cotação do dia 27 de fevereiro.

            Os resultados do Plano Cruzado são melhor visualizados se dividirmos o período de março de 1986 a junho de 1987 em 3 subperíodos:

1º período: Cruzado:
De março a junho de 1986 houve uma queda substancial da inflação e alguns indícios de existência de excesso de demanda na economia. Havia um caminho para combater as origens da pressão inflacionária: o déficit público. A despoupança e o congelamento de alguns preços a níveis defasados levaram a uma explosão de consumo. O governo enfrentava um gigante déficit fiscal e via-se obrigado a decretar o fim do congelamento de preços ou a desacelerar o crescimento do produto através um severo corte na demanda agregada. Para evitar custos políticos, optou-se por fazer apenas um modesto ajuste fiscal.

2º período: Cruzadinho:
De julho a outubro de 1986 ocorreu uma total imobilidade do governo ante ao agravamento da escassez de produtos e à deterioração das contas externas. "Cruzadinho" foi o tímido pacote fiscal que envolvia basicamente a criação de um sistema de empréstimos compulsórios na aquisição de gasolina e automóveis e impostos não-restituíveis sobre a compra de moedas estrangeiras e passagens aéreas internacionais. Expectativas de descongelamento deram um novo impulso à demanda.

3º período: Cruzado II:
De novembro de 1986 a junho de 1987 assistimos o fracasso do Plano Cruzado, com o retorno das altas taxas de inflação. O Cruzado II foi um pacote fiscal que acabou por fornecer uma válvula de escape para toda a inflação reprimida durante o congelamento. A taxa de inflação atingiu 16,8% em janeiro de 87. O governo manteve um certo controle sobre os salários, o que reduziu a demanda agregada. Uma tese de que a inflação iria perder o fôlego quando o processo de realinhamento dos preços estivesse finalmente concluído, não pôde ser verificada. Em maio de 87 Bresser Pereira assume o Ministério da Fazenda.

Plano Bresser

            Implementado em 12 de junho de 1987, o Plano Bresser misturava medidas ortodoxas e heterodoxas de combate à inflação. Buscava-se apenas promover um choque deflacionário com a supressão da escala móvel salarial e sustentar as taxas de inflação mais baixas com a redução do déficit público. Criou-se a Unidade de Reverência de Preços (URP) e elevou-se os preços públicos administrados. Em seguida, houve o congelamento de preços.

            Ao contrário do Plano Cruzado, o Plano Bresser anunciou políticas monetárias e fiscais ativas. A curto prazo, o governo praticaria taxas de juros reais positivas com intuito de inibir a especulação com estoques e o consumo de bens duráveis, como também o fluxo de aplicações financeiras para o mercado paralelo do dólar. Quanto à política fiscal, visava-se, principalmente, reduzir o déficit público projetado e unificar os múltiplos orçamentos do governo.

            No decorrer do período de julho a dezembro de 1987, a perda de poder aquisitivo dos salários e a prática de taxas de juros reais positivas durante a fase do congelamento tiveram reflexos negativos nas vendas do comércio e no ritmo da produção. A inflação registrada na vigência do congelamento se originava de um conflito distributivo de rendas do setor privado e entre os setores privado e público. A elevação de preços no momento do congelamento neutralizara, parcialmente, a transferência de renda para o setor público. Tentou-se transferir a origem da poupança nacional da poupança externa "forçada" para a poupança do governo.

            Em agosto, o governo foi obrigado a ceder às pressões inflacionárias e reduzir o número de produtos e serviços cujos preços eram controlados, permitindo, em caráter emergencial, alguns reajustes de preços, limitados a 10%. Essas medidas abalaram a credibilidade do programa, do congelamento e da URP. Com a inflação oficial no patamar de 14% em dezembro, sob uma onda de rumores de um iminente novo congelamento, e diante do desgaste provocado pelas resistências a sua proposta de uma reforma tributária progressista, o Ministro Bresser Pereira pediu demissão.

            Ao assumir o Ministério da Fazenda, Maílson da Nóbrega rejeitou choques e anunciou metas modestas como a estabilização da inflação em 15% ao mês e redução gradual do déficit público. Para a redução do déficit, foram congelados os saldos dos empréstimos do setor público e suspensos por dois meses os reajustes salariais dos funcionários públicos. O sucesso dessa política chamada "feijão com arroz" consistiu em evitar a curto prazo uma explosão inflacionária, embora se configurasse o retorno da taxa de inflação ao patamar anterior ao lançamento do Plano Bresser. O desaquecimento da demanda agregada, aliado à administração das datas de reajuste dos preços públicos, manteve a taxa de inflação no primeiro trimestre de 88 entre 16 e 18 por cento ao mês.

            No segundo trimestre do mesmo ano, as taxas de inflação aumentaram devido ao aumento na velocidade de correção dos preços públicos e a um choque agrícola. Em julho e agosto a inflação alcançou altos níveis. Para evitar uma explosão inflacionária, o governo retardava ajustes nos preços públicos administrados. O novo patamar inflacionário tornava evidente o fracasso da política "feijão com arroz" e reacendia discussões acerca da desindexação, e ainda, adoção de uma reforma monetária que instituísse a OTN como moeda legal.

            A nova Constituição promulgada em outubro de 88 aumentou a vulnerabilidade do governo central. Houve um inédito pacto social entre governo, empresários e trabalhadores que contribuiu apenas para conter temporariamente a ameaça da hiperinflação. O pacto perdeu força ao longo do mês de novembro. As taxas de inflação registradas em novembro e dezembro foram respectivamente de 26,9% e 28,8% ao mês. No final de 1988 a economia parecia novamente se encontrar no limiar da hiperinflação.

Plano Verão:

            O Plano Verão, que tentava conciliar elementos ortodoxos e heterodoxos, foi lançado em janeiro de 89, tentando promover ao mesmo tempo, uma contração da demanda agregada e forte desindexação da economia. Instituiu-se o cruzado novo (NCz$). Não foram definidas regras para reajustes de salários.

            Foi estabelecido um congelamento de preços por tempo indeterminado, após um considerável ajuste nos preços administrados, visando gerar uma margem de folga para suportar tal congelamento. Fixou-se a cotação do cruzado novo em US$ 1,00 (um dólar) e definiu-se que a taxa de câmbio permaneceria fixa por tempo indeterminado. A OTN foi extinta.

            O ajuste fiscal proposto possuía metas de redução de despesas públicas através da extinção de ministérios, demissões, privatizações, dentre outras medidas. Seriam implementadas políticas monetárias no sentido de elevações nas taxas de juros, dentre outras medidas restritivas.

            As previsões de inflação muito baixas nos primeiros meses do Plano não se realizaram. O ajuste fiscal demorara e o governo foi obrigado a manter altíssimas taxas de juros. Em fins de abril, diante de pressões, o governo deu os primeiros passos na direção da reindexação da economia, criando o BTN (Bônus do Tesouro Nacional).

Breve comparação com o Plano Real

Ao analisarmos o Plano Real diante dos planos descritos acima, observamos:

  1. O Plano Cruzado não estabeleceu metas para as políticas monetárias e fiscal para complementar o programa de estabilização, ou seja, não considerou a perda do imposto inflacionário.

  2. Os três planos não produziram mais do que represamento temporário da inflação, visto que não solucionou conflitos distributivos e não atacou desequilíbrios estruturais da economia.

  3. Do contrário, no período de implementação dos planos Cruzado, Bresser e Verão, o desequilíbrio das contas do governo se agravou. No Plano Real, o processo de ajuste fiscal ainda é incompleto, mas já apresenta resultados, principalmente, como resposta às privatizações de empresas públicas.

  4. Pode-se dizer ainda que, em comparação com a atual política monetária, praticada desde o início do plano Real, aquela praticada na década de 80 foi predominantemente superficial.

  5. O sistema financeiro não contou com uma reestruturação mais completa como o aumento do poder de intervenção do BACEN nas instituições financeiras, a permissão de cobrança de tarifas pela prestação de serviços por parte das instituições financeiras, a criação da Central de Risco de Crédito, a instituição do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), dentre outras medidas adotadas somente numa segunda fase do Plano Real.

Por: Ronald Domingues, economista            
http://www.ronalddomingues.com/brazil.php        


1ª quinzena - História: Síntese da economia brasileira no período de 1974 a 1989

            O dinamismo da economia brasileira está associado à industrialização que se dá a partir da década de 30. Pode-se dizer que a implementação da indústria pesada (bens de consumo durável e bens de capital) ocorreu apenas a partir da segunda metade da década de 50, graças à grande concorrência nas economias centrais, forçando à migração de capitais para os países subdesenvolvidos. Além disso, a associação entre capital estatal, capital multinacional e capital privado nacional contribuiu para a garantia de recursos necessários.

            Isso não significa que a economia brasileira superara o subdesenvolvimento, pois contávamos ainda com uma estrutura industrial incompleta e com muitas falhas. Nota-se uma desaceleração das taxas de crescimento no início dos anos 60 que dá lugar a um novo ciclo expansivo a partir das reformas de 1964-66. Assim, as reformas no padrão de financiamento, a crescente importância do capital externo e a expansão da indústria pesada geraram um período de intenso crescimento (chamado "milagre brasileiro") entre 1967-73. Diz-se que o "milagre" ocorreu graças à estabilidade do padrão tecnológico mundial.

            Como objeto desta subseção, temos, a estagnação da economia brasileira nos anos 80. Ela está relacionada à crise do petróleo que obrigou as economias capitalistas desenvolvidas a se reestruturarem. No Brasil a crise associa-se à estratégia de ajustamento (II PND) e o ajuste das contas externas.


Reflexos do ajustamento estrutural (1974 a 1980):

            O II PND visava eliminar o atraso do setor de meios de produção e ampliar a produção doméstica de alimentos e energia (principalmente petróleo). Através disso, o ajustamento pretendia superar o subdesenvolvimento. Acontece que de 74-76 o investimento cresceu acima da produção corrente e entre 77-80 ocorre o inverso, ou seja, tivemos a inflexão na trajetória de crescimento. A forte desaceleração do investimento a partir de 77 desvia a demanda por bens de capital para o exterior. Além disso, há ainda uma desarticulação dos investimentos, e uma diversificação na estrutura industrial, resultando na elevação do grau de ociosidade.

            A participação do petróleo cresceu de 11% para 37% na pauta de importações ao longo do período. A dinamização do Proálcool só ocorreu a após 79 (com a 2º choque do petróleo). O setor agrícola modernizou-se na segunda metade da década 70 e ganhou inserção no comércio internacional, destacando-se a soja e a laranja. Tivemos assim, uma sustentação do dinamismo agrícola frente à perda do dinamismo industrial.

            O II PND não pôde alavancar o expansão econômica como pretendia fazer baseando-se no crescimento industrial. Quanto à balança comercial, entre 74 e 77, o déficit surgiu graças à quadruplicação dos preços do petróleo e, entre 77 e 80, a ampliação do déficit ocorre com a deterioração das relações de troca.


Crise e estagnação (1981 a 1989):

            Os anos 80 caracterizam-se pela estagnação, ou seja, o crescimento do PIB próximo ao crescimento populacional, o crescimento negativo do investimento e a instabilidade econômica. Os investimentos foram direcionados apenas à modernização e não provocaram elevações consideráveis na capacidade produtiva. A redução dos investimentos do setor produtivo estatal e do gasto público em infra-estruturas, associados ao baixo nível de investimento privado, resultaram numa total ausência de um horizonte de crescimento sustentado.

            Um fator que pode ser associado à queda no nível de investimento é o aumento dos preços relativos dos bens de capital, portanto, "encarecimento do investimento". Esse encarecimento é explicado pela desvalorização real do câmbio, o aumento da taxa de juros e os ciclos recessivos. A desvalorização do câmbio encareceu as importações e protegeram os produtos domésticos. O aumento da taxa de juros alongou o ciclo de produção e os ciclos recessivos aumentaram o grau de ociosidade, elevando os custos fixos unitários.

Os anos 80 podem ser divididos em 3 períodos distintos:

1) 81 a 83: aumento dos preços dos bens de capital, aumento da taxa de juros, desvalorização real do câmbio e recessão. 

2) 84 a 86: redução nas taxas de juros, apreciação cambial e recuperação do crescimento. 

3) a partir de 87: política restritiva e estagnação.

            O baixo desempenho dos investimentos impactaram as atividades produtivas. Observou-se estagnação da produção industrial, frente à preservação do crescimento da produção agrícola e agropecuária. A estabilidade agrícola é garantida pela política de preços mínimos, pelo barateamento da mão-de-obra, da terra e dos insumos (em razão da estagnação e queda do preço do petróleo). Quanto à indústria observamos crescimento apenas nas atividades extrativas mineral (petróleo) e atividades de utilidade pública (energia, etc. à estatal).

            A construção civil sofreu a crise no SFH e a indústria de transformação não encontrou um mercado externo em que pudesse competir, embora os mercados externos tenham sido muito importantes para a indústria, principalmente de bens de capital. Esses mercados foram insuficientes para substituir o ausente crescimento do mercado interno.

            Quanto à exportação, ocorreu uma diversificação da pauta desde 77, em direção aos manufaturados, que perdurou até 89. Ocorreu também uma importante diversificação e surgimento de novos setores exportadores. Tivemos queda dos setores tradicionais, elevação nos intermediários e uma estabilidade na participação dos setores de bens de capital. Tanto os setores tradicionais quanto os de bens intermediários variavam suas participação na pauta à medida que ocorriam mudanças no mercado interno. Já os setores produtores de bens de capital apresentam menor sensibilidade às transformações internas, lembrando-se aqui de sua ociosidade.

            É inegável a influência dos ciclos recessivos sobre a balança comercial brasileira. Essa influência foi maior na elevação do quantum exportado. Embora as importações tenham diminuído durante a recessão de 81 a 83, mantiveram-se em baixa devido ao comportamento dos preços (embora o quantum tenha aumentado). Em 86 temos a maior absorção doméstica, a menor exportação de bens manufaturados (principalmente metalurgia) e ausência de ociosidade.


Conclusão:


Por: Ronald Domingues, economista            
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